城市地下综合管廊的发展和经验借鉴！

作为“PPP模式下的城市地下综合管廊建设系列”文章的第一篇，本文从我国城市地下综合管廊的建设背景及其对现代城市发展的意义、国内外城市地下综合管廊的建设历史及现状和经验总结等方面进行梳理和介绍，目的在于使相关方系统的了解地下综合管廊的发展和应用，提升对管廊的认识水平。

一、 我国城市地下综合管廊建设背景

长期以来，我国各种管线的布置方式多以直埋方式置于地下。在扩能、改造、维修时，常常要对路面或者绿地进行破坏，不仅造成很大的经济浪费，而且给车辆、行人和附近居民造成不便。每年因施工引发的管线事故所造成的直接经济损失高达50亿元，间接经济损失超过500亿元。

另外，在城市各类管网的管理模式上，则是各自为政、互不通气，管线排布失序，以至于施工、维修中相互干扰、破坏；管廊在不同管网之间存在着交替重复施工现象，由此出现了“昨天铺、今天修、明天改”和“你方唱罢、我登场”的怪相。同时，管理手段的落后造成管线档案缺失，信息难以共享，后续管线施工对已有地下管线情况了解不明，经常造成无谓的破坏，不但造成了无谓的经济负担，而且给城市带来了环境、交通等诸多影响。

埋设无序、管线混乱、事故频发的地下管线正变成中国城市无法逃离的梦魇。因此，提升管线布置方式和转变管理模式刻不容缓，势在必行。从发达国家的成功经验来看，要彻底解决城市地下管线问题，最科学的办法是修建城市地下综合管廊。

二、 城市地下综合管廊的概念

城市地下综合管廊(日本称"共同沟"、台湾称"共同管道")，就是地下城市管道综合走廊。即在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯，燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理，是保障城市运行的重要基础设施和"生命线"。

利用城市地下空间建设综合管廊以铺设城市生命线设施，不但可以减少对城市道路的反复开挖以及对城市正常交通秩序的巨大冲击，并且可以改善城市景观。根据日本阪神地震的防灾抗灾经验说明，综合管廊对于城市综合防灾能力的提高有着显著的作用。总结来说，综合管廊是保证城市具有可持续发展能力的重要基础设施，已成为城市基础设施现代化更新与改造以及城市现代化建设的趋势和潮流，同时综合管廊也是城市地下空间开发利用的重要内容。

三、 城市地下综合管廊建设对于现代城市发展的意义

1. 综合管廊是城市经济发展的客观要求

道路交通是现代城市发展最根本的基础，以巨额的资金和巨大的空间资源为代价构筑立体化的城市交通系统，是要保证城市交通的畅通、促进城市经济的不断发展。而经济的发展促进城市化水平的提高，进而引起城市规模的扩大和城市土地利用强度的提高，管廊而各种城市管线又必须日渐扩容，当采用传统直埋方式时，管线扩容将导致道路的反复开挖，并引起城市交通的阻塞，造成巨大的社会经济损失。综合管廊由于利用人工空间进行管线的铺设，能够在根本上解决管线扩容、维修等引起的对道路的反复开挖，是城市经济发展的客观要求。

2. 综合管廊是开发利用地下空间资源的客观要求

国内外城市建设的成功经验说明，开发利用城市地下空间资源，是城市发展过程中的一种必然趋势和必然结果，而传统的管线直埋方式则构成了城市地下空间资源开发利用的最浅层—市政管线层，并对城市地下空间的开发利用有着十分重要的直接影响。根据查阅文献资料，上海市的某些道路管线重叠多达八层、并排敷设的管线多达50种，道路下部管线层地下空间的容量几乎已经达到饱和，而这些管线的管龄长，不仅直接影响今后管线的更新，而且影响着其他地下空间设施的布局、埋深及造价，而利用综合管廊的模式，对管线进行集约化的建设，才能使城市地下空间的开发利用有序化，并降低道路的开挖以及由此而引发的对其他地下空间设施的干扰。

3. 城市防灾的客观要求

城市中的各种管线是城市的生命线工程，不仅对维系城市平时功能的正常运转有着十分重要的作用，而且对城市的防灾救灾能力的提高，其意义更加重大。

1995年日本阪神大地震的灾后调查表明，该地区灾后停水断电的受灾用户多达百万户以上，为此政府投入了巨大的财力、物力，历时2个月才基本恢复，而在所有直埋管线受损的情况下，唯独综合管廊内收纳的管线完好无损，表明了综合管廊对城市生命线工程的保护具有良好的作用。

采用共同沟铺设管线时，在本质上是对管线加了一钢筋混凝土的保护层，所以与传统的直埋方式相比，管线战时灾时的防灾抗毁能力，也得到了很大的提高。而且还能有效地减少邻近地区施工对管线的破坏，以及管线施工、维修对其他管线的破坏。

4. 改善城市环境的客观要求

随着经济的不断发展，人们对城市环境提出了越来越高的要求，城市环境不仅包括城市的生态环境，而且包括城市的景观环境，而各种架空缆线严重影响城市景观，国外有的国家甚至通过立法的形式，管廊确定城市重要景观轴线地区必须利用电缆沟铺设管线。另一方面，管线的直埋方式极易引起道路的反复开挖，是对城市景观和城市环境的严重破坏，而唯有采用综合管廊的形式，铺设各种城市管线，才能形成高品位的城市环境。

四、 国内外城市地下综合管廊的建设历史及现状

早在19世纪，法国（1833年）、英国（1861年）、德国（1890年）等就开始兴建地下综合管廊。到20世纪美国、西班牙、俄罗斯、日本、匈牙利等国也开始兴建地下综合管廊。

虽然日本很早就开始建造地下综合管廊（如关东大地震后，为复兴首都而兴建的八重州共同沟），但真正大规模的兴建地下综合管廊，还是在1963年日本制订《共同沟法》以后。自此，地下综合管廊就作为道路合法的附属物，在由公路管理者负担部分费用的基础上开始大量建造。管廊内的设施仅限于通讯、电力、煤气、上水管、工业用水、下水道六种。随着社会不断发展，管廊内容纳的管线种类已经突破六种，增加了供热管、废物输送管等设施。筑波科学城建立的一整套垃圾管道运送和焚烧处理系统，输送管道就布置在地下公用设施的共同沟中。地下综合管廊的建造首先在人口密度大、交通状况严峻的特大城市展开。现在已经扩展到仙台、冈山、广岛、福冈等地方中心城市。

到1982年，日本拥有地下综合管廊共计156.6公里，至1992年日本已经建造地下综合管廊310公里。日本建设省的目标是在本世纪初叶在全国80个城市的干线公路下建成约1100公里的地下综合管廊。 建造地下综合管廊的费用，一部分由预约使用者负担，另一部分由道路管理者负担。其中，预约使用者负担的投资额大约占全部工程费用的60％～70％。

欧洲是地下空间开发利用的先进地区，特别是在市政设施和公共建筑方面更是如此。管廊地下综合管廊的发源地就在欧洲。早在1833年法国巴黎有系统地规划排水网络的同时，就开始兴建地下综合管廊。1861年，英国伦敦修造了宽12英尺、高7.6英尺的地下综合管廊。1890年，德国也开始在汉堡建造地下综合管廊。瑞典斯德哥尔摩市有地下综合管廊30公里，建在岩石中，直径8米，战时可作为民防工程。

之后，在巴塞罗那、赫尔辛基、伦敦、里昂、马德里、奥斯陆、巴黎以及瓦伦西亚等许多城市都研究并规划了各自的地下综合管廊网络。巴塞罗那的地下综合管廊网以环状布置为特色，马德里则规划了总长100公里的筛形网络。 北欧利用地下空间的特点是：充分发挥基岩坚硬、稳定的优势。如同所建的核防空洞那样，既可用于防御又保护了环境。由于基岩坚固，开挖时很少使用辅助措施。由于机械化程度不断提高，在许多情况下，城市基础设施建在地下比建在地上还要便宜。

北美的美国和加拿大，虽然国土辽阔，但因城市高度集中，城市公共空间用地矛盾仍十分尖锐。他们都在上个世纪逐步形成了较完善的地下共同沟系统。美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层的共同沟中。加拿大的多伦多和蒙特利尔市，也有很发达的地下综合管廊系统。

俄罗斯的地下综合管廊也相当发达。俄罗斯规定在下列情况敷设综合管沟：在拥有大量现状或规划地下管线的干道下面；在改建地下工程设施很发达的城市干道下面；需同时埋设给水管线、供热管线及大量电力电缆的情况下；在没有余地专供埋设管线，特别是铺在刚性基础的干道下面时；在干道同铁路的交叉处等。莫斯科地下有130公里长的地下综合管廊，除煤气管外，各种管线均有，只是截面较小，内部通风条件也较差 。

台北市的综合管廊建设是在吸取其他国家综合管廊建设经验的基础上，经过科学的规划而有序发展的。在建设模式上非常重视与地铁、高架道路、道路拓宽等大型城市基础设施的整合建设相结合。台北市综合管廊建设能够有效的推进，得益于1992年设立的非营业循环的“台北市综合管廊建设基金”，该基金共筹集了25亿元新台币，主要用于诸如综合管廊规划、政策研究、综合管廊防洪等课题的研究，从而使得综合管廊建设步入了科学化的轨道。

1958年，在北京天安门广场改造时，敷设1条约1公里长的地下综合管廊。1994年建成的上海市浦东张杨路综合管廊，总长度11.125公里，被成为“中华第一沟”，收纳有给水、电力、通信和燃气4种管线，配套较为齐全的安全设施和中央计算机管理系统。但从1958年到2000年的42年间，我国修建的综合管廊总长度不到23公里。

2015年可谓是我国大规模开始地下综合管廊建设的元年。从2015年8月3日国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》开始，国家政策层面对城市综合管廊的推进和支持力度不断加大。2015年8月31日，确定包头等10个城市为试点城市，管廊计划3年内建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元。根据测算，未来地下综合管廊需建8000公里，若按每公里1.2亿元测算，投资规模将达1万亿。

五、 综合管廊的建设经验借鉴

1. 综合性、统一性和前瞻性的规划设计

先规划后建设：随着人口、资源与生态环境矛盾的日益突出，合理的城市规划、社会的协调和可持续发展观逐步被广泛认识和接受，建设综合管廊必须要重视规划。而且要不断吸收新的工程技术来更新城市规划的观念，使得城市功能合理，并降低城市规划的实施成本。

近期发展与长期发展相结合：综合管廊是城市规划的一部分，是地下空间开发利用的一个方面，综合管廊规划既要符合市政管线的技术要求，又要符合城市规划总体要求。综合管廊建设要为城市的长远发展打下良好基础，可以适应管线的发展变化，综合管廊本身不能轻易变动是最大的要求。

与其他地下设施规划相互协调：建设综合管廊的城市都具有一定的规模，且地下设施比较发达，如地下通道、地铁或其他地下建筑，需要在规划上进行统一而全面的考虑。主要是平面布置和标高布置以及与地面建筑的衔接等。

与其他地下设施合建：由于综合管廊投资较大，只要有条件可以考虑与其他设施合建，主要是与道路或者地铁合建。与道路合建是最容易实现的方式，特别是新建道路。既节省了建设成本，又提高了城市空间的利用率。

2. 有力的法律保障

地下空间权的确定：其作为有别于房地产权的物权，按照物权法定的原则，必须依法设定。地下空间权的确定属于一般民事法律规范范畴。地下空间立法是一个系统工程。从纵向来看，涉及地下空间规划立法、地下空间建设立法、地下空间管理立法；从横向来看，涉及地下空间使用权有偿出让立法、地下工程产权的取得、转让、租赁、抵押立法等。为适应形势需要，地下空间立法应当坚持急用先立的原则。当前，比较突出的是地下空间权的取得和登记问题。

相关法律法规的制定：

（1） 国家层面：我国可以根据实际情况应逐步制定实施诸如“地下综合管廊法”、“地下综合管廊法实施细则”、“地下综合管廊建设基金使用办法”、“地下综合管廊建设和管理费用分摊管理办法”等相关法律法规；

（2） 地方政府层面：“地下综合管廊规划管理办法”，办法中应要求统筹做好综合管廊规划，积极做好示范推进；统筹城市综合管廊建设，严格规范建设行为，远期加大老旧管线的改造力度。“地下空间开发利用管理办法”，指导规范本地区内地下空间的利用。“地下综合管廊管线入廊指导意见”，意见中应明确规定，“已实施地下综合管廊建设的道路，各管线单位不得再单独建设自用管沟，未经批准擅自开挖建设的，按照有关规定予以处罚；对已完成地下综合管廊建设的道路，在规划期内不得再继续管廊建设，因特殊情况必须建设的，有规划行政主管部门审核后报有关部门批准”等内容。“地下综合管廊有偿使用办法”，明确入廊费和运营管理费的定价标准和依据、调价机制、运营成本核查、收费报表上报制度等内容。“地下综合管廊运营维护管理办法”，明确运营维护内容、绩效考核、项目公司和管线单位的责任义务划分、争议解决机制等，共同确保综合管廊和管线的安全运营。“地下综合管廊安全管理办法”包括燃气管线的日常安全隐患排查程序、燃气泄露或爆炸、雨水倒灌事件的应急处置原则和措施。

3. 创新的投融资模式

由于综合管廊项目的投资额一般较大，在中央政府严格控制地方政府债务的大背景下，可以以政府主导和市场运作为原则，鼓励社会投资，创新投资模式，收益主体间进行合理分担，减轻政府财政负担，保障城市地下综合管廊的可持续运营。建立政府与市场合理分工的城市综合管廊投资收益体制，推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式，规范合作关系，保障各方利益，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金参与城市地下综合管廊的投资、建设和运营。

4. 完善的政府监管体系

综合管廊的一般设计寿命达到100年左右，在这么长的运营周期内，无论是政府的平台公司运营，管廊还是通过PPP模式选定的社会资本来运营，均需要政府主管部门对于综合管廊的运营过程进行有效的监管，建立并完善综合管廊项目的运营绩效考核制度和应急事件处置办法，加强运营成本审查，有效引导项目公司的运营行为，提高综合管廊维护质量，使综合管廊设施处于良好的技术状态，延长其使用寿命，杜绝运营中断现象发生。