过去几年，铁路、水利和棚户区改造项目成为政府投资稳增长的主力，而今地下管廊建设在经过前期的试点之后，正呈现加速推进之势。今年的目标是2000公里，而未来可能达到8000公里，这将需要上万亿的投资。本专题通过对地下综合管廊建设过程中存在的难题和融资问题分别进行了解读。

肩负着完善城市建设和拉动经济增长的双重使命，住建部近日再次为地下综合管廊建设“添柴加火”。6月17日，推进城市地下综合管廊建设电视电话会议召开，住建部部长陈政高要求，确保完成今年开工建设2000公里以上目标任务。

2015年，国务院及有关部门密集释放了地下综合管廊建设的政策红利。陈政高在2015年4月10日举行的城市地下综合管廊规划建设培训班座谈会上说，管廊建设得到了党中央、国务院的高度重视，地方政府也有很高的积极性。

“如果我们每年能建8000公里的管廊，每公里1.2亿元，就是1万亿投资。”陈政高在座谈会上说。而有管廊规划设计人士说，“根据不完全估算，未来3年我国就可能形成上述建设规模。”

但管廊建设考验着地方政府的超长期规划能力和利益协调能力。在6月17日的会议上，陈政高分别要求，“地下综合管廊一经建设就不可更改，不可移动，一定要科学论证、长远考虑”，“绝不能一边建设地下综合管廊，一边在管廊外埋设管线。”

管廊规划应超前

2015年以来，财政部、住建部确定了两批共25个城市进行中央财政支持地下综合管廊试点。

但6月17日，167个有管廊建设任务的城市有关负责人参加了会议，这意味着，即使没有中央财政的巨额补贴，还是有越来越多的城市加入了管廊建设之中。

据统计，已有多个省份“十三五”时期的管廊建设规划在200公里以上。各个城市的规划建设规模也长短不一，比如广州市规划建设72公里，而不少城市的先期规划长度只有10公里左右。

“一些中小城市并没有建设管廊的迫切需求，但也在跟风，造成入廊的管线太少，反而浪费了地下空间。还有的城市只在部分路段建设管廊，形不成系统的管网。”江苏省一家省属设计院的设计人员说。

陈政高在推进城市地下综合管廊建设电视电话会议上就提出，要科学规划，地下综合管廊一经建设就不可更改，不可移动，一定要科学论证、长远考虑。

“我建议综合管廊至少要立足于50年以上的长期需求，预留充足的管位和检修空间。”上述设计人员说，“比如在江苏省建设管廊，可以把电力、通信、给水、供热等管线全部纳入管廊，并且预留出废物收集、工业管道的管位。”“管廊只有在一定区域内联网才能更好地发挥其综合效益。”上述设计人员认为。部分一线城市早期的规划中，管廊范围就通常只局限在一个区或一条路线上，从长远来讲，综合管廊无法发挥整体效益。

但另一方面，这又给管廊与其他市政设施结合设计提供了思路。陈政高在2015年的培训班座谈会上就提出，城市老区的管廊建设要适情而定，要结合修地铁、河道改造、老区改造、道路改造来做。

立法强制入廊

5月26日，住建部和国家能源局联合出台《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》，提出电网企业要积极配合城市人民政府推进电力管线入廊。城市内已建设管廊的区域，同一规划路由的电力管线均应在管廊内敷设。

住建部和国家能源局为地方政府解决了一个大难题。在管线入廊实际操作中，属地管理的管廊运营单位面对的是电力、通信等垂直管理单位，尤其面对央企时，地方运营企业的议价能力很弱。

一名国家电网公司人士确认，电网建设的项目批准要经过省级电网公司，涉及到高压线路甚至要得到总公司的批准。

尽管陈政高在6月17日的会议上要求，坚决落实管线全部入廊的要求，绝不能一边建设地下综合管廊，一边在管廊外埋设管线。但还是有设计人士认为，应该通过制定专门法规，强制不同管线单位入廊。

今年2月1日，全国首部专门规范地下综合管廊建设与管理的地方性法规——《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》施行。《条例》规定，已建管廊区域内的管线，除根据相关技术规范和标准无法纳入管廊的管线，以及管廊与外部用户的连接管线外，必须按照专项规划要求进入管廊。

《条例》还规定，对应当进入管廊的管线，管线单位申请在管廊以外的位置新建管线的，规划部门不予规划许可，建设部门不予施工许可，市政、公路行政管理部门不予挖掘道路、公路许可。

类似上述规定还出现在一些省份的推进管廊建设的文件中，这些文件多以省政府办公厅名义下发。

但武汉大学法学院教授孟勤国认为，经过地方人大审查通过的综合管廊的专门规划本身就是具有约束力的法律文件，管廊建设属于城市规划范畴，可以在《城市规划法》范畴内解决入廊问题，无需单独立法。

北京中建政研信息咨询中心专家委员会委员宋志宏等人在今年5月的一篇文章中称，应该在物权法层面确立地下空间归国家所有的法律关系，“其实转让地下空间使用权使所有权人获益只是在推动管线强制入廊方面的一个策略，其真正意图是要改变过去和现在一直沿用的地下空间‘无偿划拨’造成管线单位长期以来的低成本挖沟埋管的惰性思维，借出让空间提高其埋管成本，推动管线单位积极配合管线入廊。”宋志宏写到。

收费如何分摊

孟勤国表示，《物权法》并未规定地下空间的用益物权。“我个人也反对对准公共产品进行有偿出让，因为这些水、电、气的占地出让费用最终都会传导到普通公众头上。”他说。

但管廊的使用将实行有偿机制。国家发改委和住建部2015年11月发布的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》规定，有偿使用费包括入廊费和日常维护费。

对于管廊建设单位和管线主管单位来说，这涉及单独铺管和入廊的成本比较。“综合管廊与传统直埋的建设成本计算，以及管廊运营管理费用如何分摊，这些都还处在探索阶段。”深圳市一家规划设计院的工程师说。

安徽省金寨县一份管廊项目专项债募集说明书显示，从2018年开始，管廊运营方将开始收取入廊费和运营费，建成后的净收益可达10.72亿元，但这份说明书没有说明管廊收费对象如何分摊费用。　

上述深圳市规划工程师认为，管廊费用可以采用入廊单位按比例分摊的办法收费，计算的因素包括管线的面积、管线运营效益和服务范围、进出管廊的频率，以及传统铺设管线的挖掘频率等。